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2019年11月20日 星期三

《緊急情況規例條例》與工運



《緊急情況規例條例》與工運

前言
《緊急情況規例條例》（以下簡稱《緊急條例》）是港英為鎮壓1922年海員大罷工而制定，在全港工人團結一致下，此條例未能收鎮壓功效。最終港英徹底認輸，舉手投降，工人勝利復工。有關這宗罷工的詳情請參閱龍少的《爭尊嚴──香港海員大罷工史》。
罷工雖勝利卻留下此惡法繼續禍港，回歸後且過渡到特區政府繼續殘民。龍少在此和大家談一談此條例與工運的關係。

《緊急條例》的制定
海員大罷工導致百業蕭條，社會動盪，港英為了要戰勝海員工會，於1922年2月28日正午召開議政局（行政局）緊急會議，高速起草《緊急情況規則條例》（一九二二年第五章）（Emergency Regulations Ordinance, 1922）。以便趕及於下午1時45分交定例局（立法局）審議。[1]接着定例局於下午2時45分召開特別會議，高效率地通過《緊急條例》。賦予港督會同議政局有權就以下事情制定緊急規例，如審查、逮捕、拘留、交通和港口管制、貿易、出入口、沒收財產、要求某些人工作、懲罰違反規例人士等，違反規例最高罰款港幣1,000元及監禁1年。制定這些規例無需定例局審議，如此港督有如上方寶劍在手，可以先斬後奏，隨心所欲制定緊急法規。
港督司徒拔（史塔士，Reginald Edward Stubbs，1876-1947）主持定例局會議時說：「今次會議的宗旨是授權給總督會同議政局遇緊急及公眾不安時，可訂立各種法規。現因海員罷工引致全港工人同盟罷工，且有附從共產黨的人從中煽惑。」可見此法意圖一箭雙雕，一面鎮壓罷工，另一面打擊中共。其實當時中共力量很細小，港英要打擊的是國民黨，正因當時國民黨提出打倒帝國主義等左傾綱領，影響英國利益，且海員大罷工得到國民黨大力支持。港英也常以布爾什維克來稱謂國民黨，及左傾人士。
港英連夜在憲報刊出《緊急條例》，其實《英皇制誥》（Letters Patent）早已賦予港督在港獨攬大權，現權力進一步無限擴張。司徒拔隨即根據《緊急條例》制定一批新規例，同時修改《限制旅客條例》（一九一五年第十九章）（Travelers' Restriction Ordinance），並立即施行。將原華人離境不必到警署領取通行證的條文修改為，列入規管範圍內。[2]因當時香港約有近三份一人口罷工離港回鄉，勞動力極缺乏。有關《緊急條例》條文內容參閱《爭尊嚴》第113頁。
《緊急條例》呈上殖民地部，被質疑賦予港督過大權力，要求日後按此條例所頒的規例，要事先徵得內政部同意，但這要求只是一項提議，港英從未遵守過。當時主管殖民地部的是邱吉爾（Winston Leonard Spencer Churchill，1874-1965），他一面限制港督的權力，一面在妹仔問題上力促司徒拔立法管制。英在處理殖民地的問上常呈現兩面性，軟硬兼施。司徒拔治港一方面安撫上層華人，另一方面大力鎮壓基層華人。

省港大罷工至二戰時修改《緊急條例》
1925年省港大罷工爆發前夕，香港正是安定繁華景象，而國際大氣候則是共產國際全力推動亞洲反帝運動，中國的反帝氣氛也刺熱，工運日趨高漲。1924年廣州租界沙面爆發洋務工人大罷工，矛頭直指英帝國主義，罷工勝利結束。踏入1925年2月上海即爆發日資紗廠工潮，至5月英巡捕開槍射擊示威學生，觸發五卅運動。中共黨員以國黨黨員身分到香港發動省港大罷工，以支援上海工人和學生的鬥爭。當時香港的工會絶大部份都是親國民黨（以下簡稱右派），約有近百間；親中共（以下簡稱左派）所領導的工會極少，只有數間。
港英早於1924年修改了《緊急條例》以下內容：
（2）（a）對刊物、文字、地圖、圖則、照片、通訊及通訊方法的檢查、管制及壓制；
（b）逮捕、羈留、驅逐及遞解離境；
（c）對香港的海港、港口及香港水域和對船隻移動的管制；
（d）陸路、航空或水上運輸，以及對運送人及東西的管制；
（e）貿易、出口、進口、生產及製造；
（f）對財產及其使用作出的撥配、管制、沒收及處置；
（g）修訂任何成文法則，暫停實施任何成文法則，以及應用任何不論是否經修改的成文法則。
這時香港安定繁榮，港英為何要修改《緊急條例》呢！這正是殖民地當局的本色，時刻準備鎮壓人民，磨利上方寶劍──《緊急條例》，以備不時之需。這一部份內容於1925年再作出第十號修改，至1949年又作出第八號第二條條改，這些修改下文才再作闡述。
1927年港英制定《非法罷工與閉廠條例》（Illegal Strikes and Lockouts Ordinance），法例主旨是防止與懲治，任何涉嫌與布爾什維克及無政府主義有關的政治罷工。從勞資關係學與社會學來看，《非法罷工與閉廠條例》的含意，就是為工會與工運劃下範圍。[3]
二戰硝煙迫近，英於1939年準備對德宣戰，要求各殖民地就緊急狀態立法，各殖民地紛訂立緊急狀態條例。制定這些法例的前提是要先宣佈緊急狀態，才能有緊急狀態立法權，但香港郤例外無需如此。部份殖民地更規定，宣佈緊急狀態令前要取得立法局同意，或事後30日內取得到立法局的追認才有效。這年代殖民地已引入小部份民意代表，香港也是，所以各地總督要立此法也要做一番功夫，[4]唯獨是港督可以為所欲為，制定緊急條例無需立法局同意，今天特首的行為更是任意妄為。
參看《中華民國憲法》有關這方面的條文，第四十三條規定：「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得發放緊急命令。」該命令可於任何時間發於，但發放10日後要交立法院追認，如法院不同意，該命令立即失效。法例規定宣佈戒嚴要立法院通過和追認，戒嚴令或緊急命令生效期間，不得解散立法會。[5]
香港現行法例授權行政長官會同行政會議，在其認為出現緊急或危害公安的情況時，訂立任何他認為合乎公眾利益的規例，無需事先經過立法會審議。
第二次世界大戰爆發，港督又按《樞密院令》（Order in Council）擴大了不少非常權力。但在戰後，大部份這些緊急權力沒有隨戰爭結束而廢除。

中共威脅下修改《緊急條例》
1848年國共內戰明朗化，中共掌政指日可待，英其後雖是第一個承認中共政權的國家，但對中共一直防備其在港進行滲透，國民黨雖日落西山也是防滲透對象。國共兩黨一直都在香港建立公開和秘密組織，遍佈勞工、文娛、教育和商人等層面。1948年國共都成立了勞工界的聯合組織，左派的港九工會聯合會（以下簡稱工聯會），右派的港九工團聯合總會（以下簡稱工團），當時勢力以工團較大。雙方發生不少武鬥，互有傷亡，至七十年代武鬥大減，而工團日走下坡，工聯會日漸抬頭。
港英於1948年3月推出《1948年職工會及勞工糾紛條例》，所有勞工組織要重新註冊，釐清了工會與聯誼會及互助社的身份。這時工人生活困難，勞資糾紛頗多。
1948年港英取銷1927年的《反罷工法》，於1949年4月制定《防止除在各該行業內延續勞資糾紛外另有目的的對工作合同之條例》（簡稱《違法罷工與罷僱條例》），等於重新使用1927年的《反罷工法》，嚴格限制罷工；5月再制定《1949年社團條例》，8月制定《遞解不良分子出境條例》及《1949年修訂第二號緊急措施》等。
1949年2月電車工會要求加薪發動罷工，1950年1月港英派八百名警員到電車廠（今時代廣場）鎮壓罷工，打傷32名群眾，拘捕多人，驅逐電車工會副主席、理事及會員等7人出境，警察也有13人受傷。罷工44天得到資方答應部份條件。當時尚有其他工潮，港英又將工聯會正副理長及理事多人驅逐出境，其後不斷驅逐工聯會及其屬會和其他左派人士出境。1952年中國就此事向英提出嚴重照會，港英以繼續驅逐出境來回應。[6]
以上各人都是以《遞解不良分子出境條例》逐出境，不是用《緊急條例》。可見港英是為政治目的而立法的。中國不承認港英有權驅逐華人離港，故拒絶接收這些人。警察押他們出公海轉漁船自行前往中國，或押往澳門自行由拱北過關去中國。
在這政治局勢下，港英於1949年修訂和增補《緊急條例》第八號第二條及第四十號第二條，內容涉及：
入屋搜查；
賦權主管當局訂立命令、規則及施行該等規例而制備通知書、牌照、許可證、證明書或其他文件，就為施行該等規例而批給或發出任何牌照、許可證、證明書或其他文件；
收取該等規例訂明的費用；
取得任何財產或業務的管有或控制權；
指派某些人工作或提供服務；
向受影響的人支付補償及報酬；
對違法者拘捕、審訊及懲罰等。
以上條文又於1999年作出第七十一號第二條修定，立法局的權力局限於審視規例中可處死刑條文。
1950年港英以《緊急條例》制定的《緊急（主體）規例》（Emergency (Principal) Regulations），共有137條，以備不時之需。[7]

雙十暴動
五六十年代，港英為了應付走私和中國難民等問題，大量運用《緊急條例》制定規例，內容包括針對公共安全和黃金走私等預防性拘留和遣返的權力。這期間的（Alexander William George Herder GRANTHAM，1899-978），任期是1947至1957年，接任者是柏立基（Robert Brown BLACK，1906-1999），任期是1958至1964年。
1954年殖民地部要求港英廢除《緊急（主體）規例》中某些條文，認為這些條文賦予港督過大權力，港英以緊急規例有助減少罪案來拒絕。這事未有引起本港市民廣泛注意，最終港英於1955年決定廢止有關條文。
因港英亂立法，五十年代倫敦要求港英每半年呈交報告，解釋立了甚麼法，但港督上交的報告文獻不齊，倫敦因而有意收回港督的緊急立法權。[8]
1956年10月爆發雙十暴動，右派工會在荃灣攻擊左派工會，打死左派工會8 人，重傷62人。暴動中死去60餘人，警察開槍打死45人，留醫者233人，被拘捕有1,527人。前立法局勞工界議員彭震海（1921-2003）一度羈押在漆咸道集中營，內有工團和香港棉系產業職工總會的成員，其中119人被遞解出境到台灣，785人判監。有關詳情參閱本專欄的〈1956年暴動與右派工會〉，網址https://wknews.org/node/840。
這些被扣押和遞解出境者，是根據《緊急條例》新頒佈的《緊急（拘留令）規例》（Emergency (Detention Orders) Regulations），以不良分子為名扣押或遞解出境。[9]港英兩度以立法方式來驅逐影響統治的人，驅逐左派和左派運用不同的規例，龍少猜想這些規例或許是有特別政治含意的。
1961年壓力團體和正按察司批評港英，運用《緊急條例》以繞過審訊進行長期扣留，侵害人身自由。政務司和港督均認為有必要維持《緊急條例》，以避免類似雙十暴動事件再次發生。

反英抗暴
反英抗暴期間，港督戴麟趾（David Clive Crosbie TRENCH，1915-1988）和輔政司祁濟時（Michael David Irving Gass，1916-1983）根據《緊急條例》，共頒佈了9條緊急規例，將警權擴大至可以迅速進行逮捕、搜查、封閉場所、檢控及管制集會和遊行等。[10]
針對左派的文宣滋擾，港英新定的《緊急（防止煽動性言論）規例》（Emergency (Prevention of Inflammatory Speeches) Regulations），規定禁止進行煽動性廣播、發出煽動性文字或協助煽動者等，最高罰款為五萬元及監禁10年。如業主、住客及管理員容許所屬樓宇散播煽動性言論亦會被控。
而《緊急（防止煽動性標語）規例》（Emergency (Prevention of Inflammatory Posters) Regulations）則禁止張貼煽動性標語，其內容可以激起暴亂或破壞法律、散播對政府的不忠及企圖損害警方或公務員的忠誠等，最高罰款五千元及監禁兩年。提出了對港英忠誠的問題。
及《緊急（防止恐嚇）規例》（Emergency (Prevention of Intimidation) Regulations），規定一人以上的聚集，只要有人進行恐嚇，任何參與聚集的人都屬犯罪，最高可監禁5年。
港英又以《緊急條例》關押左派重要人物在摩星嶺集中營，這集中營原是關押政治犯和間諜的，被關押者有52人，當中工會領袖有10人。被押者本來只可關押7天，期滿可無限延期。暴動前港英修例，扣押的人每半年都要由委員會檢查案件一次，是否可以繼續扣留，但因被關押人多，故大多數案件只是依例簡單地做一次檢查而已，就繼續扣押下去。在拘押方面港英公佈了3條新緊急法令，容許警員無須拘捕令可拘捕任何可疑人物，督察可將市民拘留14天，輔政司可簽發拘捕令，拘留期可以長達1年而無需公開審訊。[11]
同時又以《緊急（主體）規例（施行）命令》（Emergency (Principal) Regulations (Commencement) Order），發佈9項緊急規例：內容包括：散播虛偽報告、檢查武器、進行內庭不公開審訊、啟封或封閉樓宇、驅散集會及阻礙、集會和破壞等。
稍後又修定一九六七年《緊急（主體）規例》第四十條條文，任何獲授權人員，不需持有搜查令，可進入樓宇，車輛或船舶等，搜查任何武器或軍火，同時可截查可疑人物，及任何人如獲悉別人藏有攻擊性武器，須向警方檢舉。
港英面對「通街」「土製菠蘿」（自製炸彈），制定《緊急（爆竹煙花）規例》（Emergency (Firework) Regulations），禁止市民擁有爆竹及煙花，以避免左派利用這些材料來製造炸彈。
暴動後1969年，港英政府宣佈停止執行《緊急（主體）規例》第二十七、四十一和一二九條等。
暴動後殖民地部撤銷，併入外交部。緊急法部份條文納入新制定的《公安條例》（Public Order Ordinance）內。1991年港英制定《香港人權法案條例》（Hong Kong Bill of Rights Ordinance），凡《緊急條例》條文與《公民權利和政治權利國際公約》（International Covenant on Civil and Political Rights）有牴觸的予以廢除。
暴動中最有趣的是遞解電影明星傅奇（1929-？）和石慧（1934-？）出境事件，當港英押送傅奇、石慧到羅湖橋，要求二人自行進入中國，二人行到橋中停步不跨進華界，中方也不主動出來接收二人，二人就在橋上停留了31小時，最後可以返回英界，令遞解出境無效。[12]
反英抗暴期間，市民普遍接受港英新訂的緊急法例，今天我們卻直面這些規例抗爭。

《緊急條例》的非鎮壓用途
1973年石油危機期間，港英動用《緊急條例》下令所有戶外及商舖的電燈廣告、陳列及泛光照明等要在午夜後開閉，及禁止油站向駕車人士提供以容器盛載的燃油，又把原定於1974年4月才實施的夏令時間提早至1973年12月30日，冀能節省能源。
2018年超強颱風山竹襲港，翌日早上天文台改掛三號風球，但因多處有塌樹阻路，港鐵亦被樹枝壓毀電纜，導致多條路線服務受阻，全港交通癱瘓，市民外出危機重重。立法會議員郭榮鏗（1978-？）建議政府引用《緊急條例》，宣佈翌日為公眾假期，讓市民休息一天不用上班，以保障市民的出入安全，認為只是將一個工作日訂為假期，不會造成嚴重的經濟損失。
跳出香港來問題，據《中華民國憲法》第四十三條規定，總統在國家遇有天災、瘟疫或國家財政經濟上有重大變故，需要緊急處理時，於立法院休會期間，經行政院開會決議，依緊急法令發佈為必要之處署。1894年將憲法第二條第四項修訂為：「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得發放緊急命令。」近年台發生多宗嚴重天災，總統也没有行使這一權力。
台的緊急令可於任何時間發佈，發佈10日後要交立法院追認，如立法院不同意，該命令立即失效。宣佈戒嚴也要立法院通過和追認。1997年修訂憲法，戒嚴令或緊急命令生效期間，不得解散立法會。[13]對比港台的緊急法內容，可見香港的三權分立是美麗的謊言。
港英曾因天災和經濟危機使用《緊急條例》，如1929年因旱災，下令全港制水；1932年因霍亂肆虐，下令禁止街邊賣雪糕和已切開的水果；1935年恐狂犬病（Rabies）影響馬匹，下令禁止新界馬匹進入市區；1950年因硬幣短缺，下令禁止市民囤積硬幣；1965年因銀行擠提，禁止存戶提款每天超過 100元;1967年因英鎊暴跌，導致香港金融系統不穩，下令全港放假一天。
港英於1995年將《緊急條例》最後3條廢除，回歸後特區政府也於1999年作出第七十一號第三條修訂，真令人莫名其妙。

結論
英佔據港島初期治安極壞，1844年香港發人口登記稅罷工，港督德庇時（戴維思，John Francis Davis，1795-1890）在定例局通過《戒嚴法》（Martial Law），授權港督會同議政局在緊急情況下可實施戒嚴（亦即軍法統治）。當殖民地部收到法案後，認為不應把一般法律程序任意擱置，而此法案賦予港督過大權力，亦違反憲法，於是拒絕戒嚴令的申請。[14]
到了1856年香港發生針對洋人的毒麵包案，但港英卻沒有頒發戒嚴令，而在定例局通過《維持治安條例》（Peace Preservation Ordinance），給予巡守人員（不一定是警員，也包括英士兵、海員及其伙伴等）可以擊殺可疑的華人。殖民地部雖然在事後同意事態緊急，不予追究，但卻要求以後要事先得到倫敦同意才可以繼續執行有關權力，並認為如果施行後仍未能恢復治安，則應宣佈戒嚴。這樣做是為免這條例成為恒常法律的一部份，破壞整體法治。可見宗主國對派駐殖民地的官員肆意濫權是有所警愓的。
及至1884年中法戰爭期間，香港工人罷工拒絶為法戰艦進行維修，中環一度發生騷動，港英制定新的《維持治安條例》，以便拘捕任何被懷疑帶有武器的華人，並禁止私自張貼中文標語等。在法例6個月屆滿期後，港督要求殖民地部同意把條例變成恒常法律。殖民地部沒有提出反對，並認為基於殖民地有需要，可以不同的原則來應付當地狀况。有關以上兩次罷工可參閱《汗血維城──香港早期工人與工運》。
第一次世界大戰開始時，內閣要求國會於1914 年制定《國土保衛法》（Defense of the Realm Act），將全部立法權授予政府。同年港督以《樞密院令》授權自己擁有大量非常權力，包括充公財產、徵召人員和控制物價等，戰後並沒有放棄這些權力。1922年制定《緊急條例》，其實就是對上述緊急權力作一個集中的整理。[15]
事實上一戰之後，英回復法治秩序，仍於1920年制定《緊急權力法》，規定政府在緊急情况下，可以公佈規例的方式維持治安。不過《緊急權力法》亦同時規定，此等權力只能在政府宣佈為期不超過一個月的緊急狀態下才能實施，而在緊急狀態宣佈後5日內必須召開國會審議，除非7日內兩院通過，否則法例無效。
而香港的《緊急條例》則無需事先宣佈進入急狀態，也沒有規定立法局要通過。雖然1937年規定在下一次立法局會議上審議，不過沒有限期。
我們常說香港有法治精神，從以上事例看來，本港法治精神常有例外並非常態。港英時期一切為了維持帝國利益，現又何會如此。港英和特區政府一胍相承，把社會不安定性為法律問題，迴避政治問題，問題因此無法解決。
龍少第一次訪台是戒嚴尾期，看見台北市公路天橋下擺滿拒馬和帶剌鐵線，路過交通要點必有持槍軍人站崗，人就有點緊張。
《緊急條例》官方名稱是Ordinance條例不是法，其衍生的律例有：Regulations規例和Order令，中文傳媒所見一律稱為法，有點過於「求其」和詞不達意。中台的法律名稱有這情況，各代表着不同的含意，若全以法來簡稱則含糊不清。
整理本文時參考了大量網上資料：如《維基》、《雅虎》、《百度》、《搜狐》、《立場新聞》和《Hong Kong e-Legislation》等，上百條資料，若未能在註解一一列出，請見諒。
（完）

龍少爺
29.10.2019

若有興趣進一步研討交流，請發電郵到本人電郵地址： leungpolung@gmail.com。



[1] 《華字日報》，1922年3月1、2日，第1張3頁。
[2] 姚穎嘉著：《群力勝天治》（香港：三聯，2015），第152頁。《華字日報》1922年3月1日，第1張3頁。
[3] 伍錫康著：〈省港大罷工對香港社會及勞工之影響〉，載：《粵港工人大融合──省港大罷工九十週年回顧論文集》，第65-66頁。
[4] 王慧麟著：〈緊急狀態法律與六七暴動〉，載沈旭暉著：《1967：國際視野的反思》（香港：天地圖書有限公司，2015），第79-80頁。
[5] 陳惠馨著：《法學概論》（台北：新文京，2003第八版），第153-154-143頁。
[6] 周奕著：《香港左派鬥爭史》（香港：利訊， 2009增訂版）。第115-128頁。
[7] 陳弘毅等：〈殖民地時代香港的法制與司法〉，載王賡武主編：《香港史新編》，上冊（香港：三聯， 2017增訂版），第435頁。
[8] 王慧麟著：〈緊急狀態法律與六七暴動〉，載沈旭暉著：《1967：國際視野的反思》（香港：天地圖書有限公司，2015），第80-81頁。
[9] 陳弘毅等：〈殖民地時代香港的法制與司法〉，載王賡武主編：《香港史新編》，上冊（香港：三聯， 2017增訂版），第456頁。
[10] 陳弘毅等：〈殖民地時代香港的法制與司法〉，載王賡武主編：《香港史新編》，上冊（香港：三聯， 2017增訂版），第456頁。
[11] 周奕：《香港工運史簡篇》（香港：利訊，2013），第205頁
[12] 周奕著：《香港左派鬥爭史》（香港：利訊，2009，增訂版）第298-299頁。
[13] 陳惠馨著：《法學概論》（台北：新文京，2003第八版），第153-154-143頁。

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