〈盈利企業必須承擔繳費責任行三方供款的4,600元養老金〉
張超雄、梁寶龍、莫泰基
2015年
前言
香港特區政府將於2015年第四季公開諮詢有關香港人口老化的老年保障問題，其中一個爭論點是否實行全民性的養老金制度。受政府委托的《香港大學2014年退休保障研究報告》，（下稱《港大報告》）於2014年8月公佈，明確結論指出香港應實行不用經濟審查的全民養老金制度。這是符合《香港基本法》第三十九條的規定：「《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約的適用於香港的有關規定繼續有效，通過香港特別行政區的法律予以實施。香港居民享有的權利和自由，除依法規規定外不得限制。此種限制不得與本條第一款規定抵觸。」很明顯，全民養老金是《基本法》規定的法定權利。因為《經濟、社會與文化權利的國際公約》第九條列明：「人人有權享受社會保障，包括社會保險。」事實上，《國際人權宣言》第一、二、二十二、二十三及二十五條，皆清楚聲明每一個人都應享受社會保障的權利。（見莫泰基，1999）故此，先進國家絶大多數建立全民共享的第一層全民養老金（見表1）。
表1 先進國家的第一層全民養老金的工資替代率（2005）
國家
|
替代率
|
國家
|
替代率
|
國家
|
替代率
|
|
奧地利
|
37%
|
希臘
|
40%
|
新西蘭
|
38%
|
|
比利時
|
38%
|
冰島
|
25%
|
挪威
|
33%
|
|
加拿大
|
25%
|
愛爾蘭
|
31%
|
葡萄牙
|
44%
|
|
丹麥
|
34%
|
意大利
|
22%
|
西班牙
|
33%
|
|
芬蘭
|
21%
|
日本
|
19%
|
瑞士
|
26%
|
|
法國
|
31%
|
南韓
|
30%
|
英國
|
33%
|
|
德國
|
24%
|
盧森堡
|
46%
|
美國
|
20%
|
|
荷蘭
|
34%
|
瑞典
|
34%
|
|||
平均
|
31%
|
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資料來源：OECD:(2009)
Pensions at a Glance: Asia/Pacific.
|
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本文將討論為何盈利企業必須承擔繳費責任來推行三方供款的全民養老金制度。
一、怎樣制訂全民養老金的水平
《港大報告》提出每月3,000元的全民養老金計劃（見香港大學，2014年，第129頁），理據是金額水平約為現有長者綜援的標準金額，並須考慮政府在安老政策上所作的規劃和承擔（港大報告，2014年，第134頁），但《港大報告》没有詳細論證金額水平。筆者不敢苟同，理由如下：
第一、《港大報告》是因看到香港老年貧窮非常嚴重，才導致他們決定推行全民養老金。因此，主要制訂養老金的準則和宗旨是要大幅度消滅香港的老年貧窮，讓長者過有尊嚴的生活。
第二、3,000元的水平没有考慮政府安老政策規劃和承擔。
第三、没有考慮金額的調整。
制訂香港全民養老金的合理水平，我們應考慮下列原則和數據：
首先可以參考《中國社會保險法》的總則和基本養老保險的章則。總則第一條：「維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權益，使公民共享發展成果，促進社會和諧和穏定。」第二條：「國家建立基本養老保險，保障居民在年老情况下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。」第三條：「社會保險制度堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，社會保險水平應當與經濟社會發展水平相適應。」第十八條：「國家建立基本養老金正常調整基制。根據職工平均工資增長，物價上漲情况，適時提高基本養老保險待遇水平。」上列4項條文是經中國20年的實踐經驗總結出來，是有相當重要啟示的作用。
二、保基本方針是要養老金水平必須高於貧窮線和綜緩低保水平，應確立在香港平均工資的20%
第一個原則是養老金必須高於單身人士貧窮線水平。特區政府曾於2013年9月公佈2012年貧窮線，單身人士為3,600港元，因此《港大報告》提每月養老金額3,000元是違反大原則：保障長者的基本生活需要（即是保基本）。若推算至2016年，採用與通脹調整養老金水平應為4,400元（與中國目標通脹率年均4%來計算調整，見第十八條）。
第二個原則是養老金必須高於低保金額，即香港的綜緩金額。根據政府綜緩數據，2015年6月的長者綜緩金平均是月5,548港元。換言之，原則上全民養老金在2016年不應低於5,600港元，也如《港大報告》所建議，實行全民養老金後應保留扮演安全網的長者綜緩制度。但視養老金為正常收入，使有特別需要的長者仍可申領5,600港元來生活。
第三個原則是考慮長者的基本家居照顧需要的開支。筆者曾參與家居照顧服務關注組的保障方案討論，現握要論述工作組曾提出的基本家居照顧津貼思路：
①仿醫院飯堂的長者優惠餐券：（每天10元早餐+25元午餐+25元晚餐）X30日=1,800港元；
②每天1小時家居照顧服務，包括送飯、清潔、個人衞生護理等，時薪87元X30日＝2,610港元；（時薪87元是根據社會福利署薪給表和通脹調整）
③每月4小時的陪診：時薪87元X4小時=348港元；
④每月紙尿片開支： 40元X30日＝1,200港元，四項合共5958港元；
⑤2015年最新的社區照顧券金額為每月6,250元。
建議採用學會確立每月養老金為全港平均工資的20%，根據學會提交給2012年立法會和給2013年港大研究團隊的方案（見附件1 ），統計處確認2011年人口普查的全港工作人口的平均工資為19,000元，經通脹調整，2016年的全民養老金應為4,600元，高於2016年的貧窮線水平（推算），但低於長者綜緩平均金額5,600元和低於基本家居照顧津貼金額6,000元。
三、學會建議合理合適的全民養老金水平應為4,600元
事實上學會早於2000年6月向立法會多個事務專責委員會主席陳婉嫻議員及其委員提交的《綜合社會保障政策建議書》，並獲他們採納和通過的全民養老金已是每月3,000元，達當時平均工資的19%。再反思林煥光負責的1994年全民老年金（不用資產審查）已達每月2,300元， 對於現行的長者生活津貼（要資產審查的）2,200元，恐成一大政策失誤和倒退的諷刺。因此從多角度考慮，2016年實行的全民養老金應為4,600港元。低於長者綜緩月均水平金額的長者可繼續申領綜緩，低於基本家居照顧津貼的6,250元，只要扣除養老金，便可根據實報實銷原則，達到政府規定的上限。政府也節省大筆的服務券開支，故4,600元是合理合適的。
事實上，養老金與平均工資掛鈎及依通脹調整是符合國 際社會一貫做法，也符合《社會保險法》第十八條。養老金訂為平均工資的20%，不單適用於香港，也適用於中國。筆者曾測試其可行性，與2007年的中國低保水平比較（見附件二），並發表於2009年第八屆海峽兩岸社會保障學術研討會（見梁寶霖、石炳坤、莫泰基，2010年）。筆者也曾採用2013年中國統計摘要，用城鄉人口分佈推算，採用城鄉平均工資的新統計，粗算出城鄉平均工資在2015年約為2,500元人民幣，20%養老金為500元人民幣，稍高於推算低保標準435元人民幣（見謝馥盈、莫泰基，2013年 ），適宜用於制訂城鄉基礎養老金標準。故此，全民養老金與平均工資20%掛鈎是符合國際原則，也符合香港和內地的全民養老金水平。
四、全民養老金每月4,600元甚至6,000元也是可持續的
年份
|
65+人口
|
X養老金
|
X12月
|
＝總支出
|
15-64歲人口X勞動參與率
|
-失業率
|
X平均工資
|
X繳費率
|
X12月
|
＝總收入
|
2016
|
118萬
|
X4600元
|
X12
|
＝651億元
|
538萬X0.65
|
X0.96
|
X2.32萬
|
X12%
|
X12
|
＝1118億元
|
2021
|
145萬
|
X4600元
|
X12
|
＝800億元
|
362萬X0.65
|
X0.96
|
X2.32萬
|
X12%
|
X12
|
＝1113億元
|
2026
|
182萬
|
X4600元
|
X12
|
＝1005億元
|
524萬X0.65
|
X0.96
|
X2.32萬
|
X12%
|
X12
|
＝1089億元
|
2031
|
212萬
|
X4600元
|
X12
|
＝1170億元
|
514萬X0.65
|
X0.96
|
X2.32萬
|
X12%
|
X12
|
＝1068億元
|
2036
|
242萬
|
X4600元
|
X12
|
＝1336億元
|
517萬X0.65
|
X0.96
|
X2.3萬
|
X12%
|
X12
|
＝1074億元
|
2041
|
254萬
|
X4600元
|
X12
|
＝1402億元
|
516萬X0.65
|
X0.96
|
X2.32萬
|
X12%
|
X12%
|
＝1072億元
|
每年平均支出=1061億元
|
每年平均收入=1089億元
|
|||||||||
結論：每年平均盈餘28億，總盈餘=840億元
|
||||||||||
假設失業率為4%，工資增長率等於通脹。人口預測數據取自統計處（2012）《 人口推算2012-2014》
|
||||||||||
從表2 可見2011年人口普查所統計出來的平均工資，加上5年年均4%的通脹來調整養老金至2016年，養老金為每月4,600元，2016年平均工資為23,117元，再以每5年1次的估算，至2041年證實有840億盈餘，肯定是可持續。用同樣方式推算平均工資達每月3萬元，養老金每月6,000元同樣是可持續，證明學會方案是完全可行的。最大的原因是上列的推算和假設是非常保守的。
第一、推算是假設每年的工資增長與通脹率相等，明顯是非常保守，因這樣是假設香港市民在未來30年都是没有實質經濟增長，没有分享到任何經濟成果，這是說香港未來30年購買力没有任何增長，這是難以想像的。
第二、《港大報告》（2014年，第133頁）：「高齡津貼自1973年推行以來無論金額多少，總有一成多的合資格長者没有領取，所以老年金是否設立審查機制，對整體財政影響不大（意指全民養老金實質只有不到九成長者申領，也實質是非全民的，顯然是確保每位長者的申領權利）。」若扣除一成長者領用，上列推算會有更多盈餘。
第三、現時舊制公務員退休後領有長俸，若每月長俸超過5,000元，不應再享有4,600元養老金，否則會是雙重福利。日後若有公務員參與供款繳費，則可規定享有養老金。估推算在17萬公務員當中約有10萬退休，故不符合資格享養老金，推算上應扣除現領每月5,000元長俸的公務員人數。故也會有更多盈餘。
註：2015年9月下旬，香港統計處公佈最新的人口推算，由2015年至2064年。可惜筆者已定稿，並交理工大學主辦中心，未能以新數據補充本文。後來用了7天時間，採取新數據來粗算，沿用保守假設，指未來50年没有工資實質增長，扣除10%長者不申領全民養老金及10萬享有每月5,000元長俸的退休公務員，證實2016年4,600元養老金是可持續至2064年。當年盈餘達450億元以上。感到有疑慮的歡迎聘用精算師來測算。事實上，有關可持續的憂慮，可以因香港是中國的一部份而抵銷，中國的養老保險統籌養老金也是採用現收現付制。只要中國的13億人口養老金是可持續，那何來害怕香港的800萬人口，不難吸納在全中國的4億長者人口。（還有很多參數可用，如逐步延遲退休年齡。筆者認為50年人口推算數據證學會方案可持續至2064年。）
五、確保全民申領養老金權利，但依法規定富人須申報資產
只要立法規定家庭人均資產超過300萬元的長者，必須在申領4,600元填表銀行戶口時，申報資產是否超過家庭人均300萬元，否則屬虛假聲明陳述，違反刑法，犯刑事罪。只要申報資產就算達1,000萬元或1億元，也可享用4,600元養老金，相信會有更多超富人不作申用，更可持續。
六、設薪俸老年金稅和企業老年金稅三方供款養老金制度
筆者贊同《港大報告》（2014年，第131頁）建議引入薪俸老年金稅：「主要考慮是資金來源，十分穏定。老年金的給付水平既與資金來源掛鈎，任何實質的增加，繳納稅款的僱主僱員必有意見，老年金的金額不會隨意改動。繳納款稅比率的不同安排，目的在減低低收入僱員和中小企僱主的負擔，亦間接達到縮窄現有收入差距的目的。」上列原則亦是筆者早年批評長者生活津貼的不合理情况（鄒幸彤、梁寶霖、莫泰基，2013年）。
制訂2、4、6三方繳費率是合情合理的，即僱員供2%，政府供4%及僱主供6%。最主要原因是2010年亞洲42個國家和地區的老年保障平均繳費率為僱主11%，僱員7%。在現時強積金勞資雙方各供5%的情况下，參照亞洲42國的做法，僱員須多繳2%，而僱主多繳6%。至於政府財政投入4%，是負擔非在職人口的養老開支；事實有助減輕政府財政開支。據《港大報告》（2014年，第13頁）中顯示：「現有長者社會保障制度的支出推算：在基準經濟狀况假設下，支出會由2013年的217億元增加至2041人的591億元（2013年的價格）。」換言之，政府財政在這30年平均每年開支達404億元，而學會方案政府繳4%，也只不過350億元，即可節省政府財政年均50億元。
至於僱員要多繳2%及僱主多繳6%，僱員不會反對，因多繳2%約180億元，可在家庭長者和日後領取4,600元養老金，肯定可以多得（測算數據已交立法局）。何况設薪俸老年金稅，由政府在薪俸稅中撥出約180億，簡單方便又能發揮高收入員工轉移至低收入人士，有小部份的資源再分配果效，發揮社會保障的最佳安排。
至於僱主要多供6%，一定會反對年繳約500多億元。但只要我們細心分析，僱主的反對是完全没有理據的（見下文詳解）。
七、2010年亞太42國老年保障的僱主繳費率平均為11%（見表3）
香港有盈利的僱主企業或公司必須為實行全民養老金承擔工資6%的繳費。理由如下：
第一、亞太區42個國家、地區的人均生產總值絶大多數都是低於香港，經濟發展程度也是低於香港。它們設立的老年保障大多不是全民性的（中國、南韓、日本是全民的），但僱主也能承擔平均11%的供款率，香港僱主可以說出甚麼理由來支持他們不承擔6%的繳費來推行全民養老金。
第二、亞太42國除少數外，絶大多數是資本主義社會，與香港經濟制度相同。為何他們的僱主也願意繳費11%，來推行老年保障制度，而且他們的社會經濟也不斷進步。這也可推論香港盈利僱主完全有能力承擔繳費責任，而不影響香港企業發展。
第三、香港有不少商家到亞洲各地投資設廠，也是要為當地老年保障繳費11%。為何在香港，這些有盈利的商家企業却大聲反對承擔6%的供款責任！
第四、事實上，商界很多都北上在內地從事經濟活動，他們都要支付工資總額的20%作為基本養老保險的繳費（見《社會保險法》第十二條），那麼，還有甚麼藉口在香港的經濟活動不承擔6%的繳費責任！
第五、設立企業老年金稅不會影響中小企的生存空間，若利得稅不能支付企業的老年金稅，
政府是完全有條件來開徵股息稅、股票交易稅，或資產增值稅，肯定足夠解決企業僱主反對，及逃避繳費責任。
表3 亞太區國家和地區老年保障制度繳費率（2010）
國家
|
僱員
|
僱主
|
總率
|
|
澳洲Australia
|
0
|
9
|
9
|
|
阿塞拜疆Azerbai Jan
|
3
|
22
|
25
|
|
巴林Bahrain
|
6
|
9
|
15
|
|
汶萊Brunei
|
8.5
|
8.5
|
17
|
|
中國China
|
8
|
20
|
28
|
|
菲濟Fiji
|
8
|
8
|
16
|
|
格魯吉亞Georgia
|
25
|
0
|
25
|
|
印度India
|
12
|
17.61
|
29.61
|
|
印度尼西亞Indonesia
|
2
|
4
|
6
|
|
伊朗Iran
|
7
|
20
|
27
|
|
以色列Israel
|
0.34
|
1.8
|
2.14
|
|
日本Japan
|
7.852
|
7.852
|
15.704
|
|
約旦Jordan
|
5.5
|
9
|
14.5
|
|
哈薩克Kazakhstan
|
10
|
23
|
33
|
|
基里巴斯Kirbati
|
7.5
|
7.5
|
15
|
|
科威特Kuwait
|
5
|
10
|
15
|
|
吉爾吉斯Kyrgyzstan
|
10
|
17.25
|
27.25
|
|
老撾Laos
|
4.5
|
5
|
9.5
|
|
黎巴嫩Lebanon
|
0
|
8.5
|
8.5
|
|
馬來西亞Malaysia
|
11.5
|
12.5
|
24
|
|
馬紹爾群島Marshall Island
|
7
|
7
|
14
|
|
尼泊爾Nepal
|
10
|
10
|
20
|
|
阿曼Oman
|
6.5
|
9.5
|
16
|
|
巴基斯坦Pakistan
|
1
|
5
|
6
|
|
帛琉Palau
|
6
|
6
|
12
|
|
巴布亞新畿內亞Papua New Guinea
|
6
|
8.4
|
14.4
|
|
菲律寶Philippines
|
3.33
|
7.07
|
10.4
|
|
薩摩亞Samoa
|
5
|
5
|
10
|
|
沙地阿拉伯Saudi Arabia
|
9
|
9
|
18
|
|
新加坡Singapore
|
20
|
15
|
35
|
|
所羅門群島Solomon Island
|
5
|
7.5
|
12.5
|
|
南韓South Korea
|
4.5
|
4.5
|
9
|
|
斯里蘭卡Sri Lanka
|
8
|
12
|
20
|
|
敍利亞Syria
|
7
|
14
|
21
|
|
台灣Taiwan
|
1.3
|
10.55
|
11.85
|
|
泰國Thailand
|
3.44
|
3.44
|
6.88
|
|
土耳其Turkey
|
9
|
11
|
20
|
|
土庫曼斯坦Turkmenistan
|
1
|
20
|
21
|
|
烏斯克斯坦Uzbekistan
|
4
|
25
|
29
|
|
瓦魯阿圖Vanuatu
|
4
|
4
|
8
|
|
越南Vietnam
|
6
|
9
|
15
|
|
也門Yemen
|
6
|
9
|
15
|
|
資料來源：ISSA & USA﹙2011﹚ Social Security
Programs Throghont the World 2010:Asian and the Pacific. Washington, D. C. Pp.22-24.
|
||||
結語
一個真正消滅老年貧窮的養老金水平，在2016年應是每月4,600元，只要跟從亞洲42國的養老保障勞資供款平均水平，而政府只需負責非在職長者的養老金，全民養老金4,600元是可持續至2064年的。盈利企業必須供款6%，因企業到內地或亞洲多國都要支付11%以上的養老保障供款，企業不應在港逃避6%的責任。由於設企業老年金稅不會影響中小企的生存空間，或是勞動密集的企業（見《港大報告》），若還有企業僱主反對，他們是極不負責任，更遑論什麼是企業社會責任，與香港社會服務聯會頒發的關懷社會是背道而馳。
附件一 全民退保方案
全民養老金收支情况粗算（2016-2041）
年份
|
65+人口
|
X養老金
|
X12月
|
＝總支出
|
15-64歲人口X勞動參與率
|
-失業率
|
X平均工資
|
X繳費率
|
X12月
|
＝總收入
|
2016
|
118萬
|
X4000元
|
X12
|
＝566億元
|
538萬X0.65
|
X0.96
|
X2萬
|
X12%
|
X12
|
＝967億元
|
2021
|
145萬
|
X4000元
|
X12
|
＝696億元
|
536萬X0.65
|
X0.96
|
X2萬
|
X12%
|
X12
|
＝963億元
|
2026
|
182萬
|
X4000元
|
X12
|
＝873億元
|
524萬X0.65
|
X0.96
|
X2萬
|
X12%
|
X12
|
＝941億元
|
2031
|
212萬
|
X4000元
|
X12
|
＝1018億元
|
514萬X0.65
|
X0.96
|
X2萬
|
X12%
|
X12
|
＝924億元
|
2036
|
242萬
|
X4000元
|
X12
|
＝1162億元
|
517萬X0.65
|
X0.96
|
X2萬
|
X12%
|
X12
|
＝929億元
|
2041
|
254萬
|
X4000元
|
X12
|
＝1219億元
|
516萬X0.65
|
X0.96
|
X2萬
|
X12%
|
X12
|
＝927億元
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每年平均支出=922億元
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每年平均收入=942億元
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假設失業率為4%，工資增長率等於通脹。人口預測數據取自統計處（2012）《 人口推算2012-2014》
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附件二
參考文獻：
1. 香港大學社會工作及社會行政學系（2014）：《香港退休保障的未來發展研究報告》，2014年8月20日，香港；
2. 梁寶霖、石炳坤、莫泰基（2010）：〈香港全民養老金應與中國養老保險銜接〉，刊於《兩岸社會問題與改革──第八屆海峽兩岸社會保障學術研討會論文集》，澳門，澳門社會保障學會，第134-144頁；
3. 謝馥盈、莫泰基（2013）：〈以保基本為重──提高城鄉基礎養老金的具體方案〉，刊於《社會保障與民生幸福──第十二屆海峽兩岸社會保障制度學術研討會論文集》，蘇州，2013年10月，第38-43頁；
4. 國家統計局編（2013）：《中國統計摘要2013》，北京，中國統計出版社；
5. 香港社會保障學會（2013）：〈全民退保方案〉，提交立法會及香港大學退保研究團隊，香港，2013年；
6. 香港社會保障學會（2000）：《綜合社會保障政策建議書》，香港，2000年6月；
7. 莫泰基、梁寶霖、蔡泳詩（2011）：〈香港銜接中國養老保險制度的中途方案〉，刊於《第十屆海峽兩岸社保研討會論文集》，珠海，珠海勞動和社保學會，2011年10月，第62-81頁；
8. 鄒幸彤、梁寶霖、莫泰基（2013）：〈没有公平公道的香港長者生活津貼〉，刊於《社會保障與民生幸福──第十二屆海峽兩岸社會保障制度學術研討會論文集》，蘇州，2013年10月，第18-21頁；
9. 莫泰基（1999）：《香港滅貧政策探索》，香港，三聯書店，1999年；
10.
香港特區政府統計處（2015）：《香港人口推算：2015至2064年》
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