2014年9月24日 星期三

解退保三謬誤 謀雙贏出路


解退保三謬誤 謀雙贏出路
馮可立

在上個月,香港發生了兩件大事。
第一件大事是政制改革,各方猜度人大常委對政治保險的緊身衣尺寸能否容許有呼吸空間,到31日終於揭盅,原來的政治保險議題已經改弦換轍,改為北京成立了一間稱為「選擇CE」國企,包攬一切保險事宜。緊身衣的尺寸已顯得毫無價值,重點可能是董事會開會地點究竟會在西環還是深圳。
在沒有討論空間下,民間怨懟鬱悶之音此起彼落,看來這事件將會像陰魂一樣纏繞香港上空。
第二件是周永新教授團隊公布了退休保障的研究報告。這是一件討論超過30年的大事,看來應該到達劃上句號的階段,但是政府的取態說得好聽是開放中立,說得不順耳是冷眼旁觀。而民間的討論也是陷入細節、淡然無味、毫無火花。
看來,退休保障與政制改革這兩個制度的前景,不但並不樂觀,而且有出現倒退的可能。
退保方案生不逢時,被政制改革的議題蓋過了。雖然如此,在細閱過去十多天的報章回應,覺得有些言論仍未能掌握到退休保障的基本理念。筆者身為社會保障的教師,在此希望協助讀者了解退保的一些ABC,以免討論缺乏焦點,兜兜轉轉,原地踏步,枉費了30多年的討論。

退保乃勞工問題 非扶貧可解
三個誤解:
誤解1. 退休問題只是一個有關長者貧窮的問題,所以應該用福利政策來解決。
退休保障問題其實是橫跨勞工與福利這兩個政策範疇。勞工一生為僱主服務,年輕力壯時加班開夜搏殺,對勞損少加理會,以致從中老年開始才知勞損的後果。在百多年前的討論中,有些工會領袖質問,機器有折舊率,為甚麼勞工沒有這項支付?勞工辛勞地為僱主賺錢,也應得到折舊補償,僱主不應用完即棄。在協商過程下,終於產生了僱主與僱員雙方責任制的退休生活保障,又因大部分低薪工人就算是參與供款,基數太低難以維持生活保障,甚至下墜往貧窮狀況,所以要求政府提供財政補貼,到後來產生了三方供款模式。
一般來說,退休保障是勞工政策為主,福利政策為輔。而且,它的目標並非扶貧,而是協助勞工在創造社會財富的努力下一種補償及保障。有些商界人士及經濟學者建議用扶貧政策來處理退保問題,其實是誤解了退休保障的基本意義。

人口政策配合 紓退保財壓
誤解2. 全民退保有違代際公平
坊間有些說法,認為全民退保將會令少數年輕人供養愈來愈多的老人,有違代際公平,甚至會令年輕人生活困苦。
首先要指出,全民退保不是一個永恒的財政負擔問題。很多外國的研究指出,戰後50年代的嬰兒潮在60年代後期已經有效地被遏止,所以退休潮的高峰期大約是20252045年左右,就算預期壽命的上升,影響也並不嚴重,香港的人口結構也類同。
在全球層次,人口趨勢主要問題是生育率下降,使老化人口在高峰期內得不到補充。在歐洲,各國起初關心的是8090年代人口的零增長,及之後的負增長,所以向非洲招手吸入外勞。人口老化及退休保障財政壓力雖然存在,但在經濟增長趨勢下,並不需要大刀闊斧進行結構性改革,直至90年代中後期才開始加強力度。
日本本來採用本土化的勞工政策,後來也開始輸入外勞以作平衡。新加坡也是一樣,也是用輸入勞工方法推動經濟增長,以至人口超過四分一是外國僱主及外勞。
勞動力增長始終是應付人口老化問題的根源。戰後的嬰兒潮是一個難以逆轉的趨勢,但只要着力處理好20252045年的高峰期,而又配合合理的人口政策,退休保障的財政壓力並非不可紓緩。

供款或稅務轉移 助度晚年
誤解3. 隨收隨支制度
有些經濟學者認為,隨收隨支(pay-as-you-go)制度必然破產。
算術很簡單,隨着老人數目愈來愈多,年輕勞工愈來愈少,退保基金的收入將會少於支出,到後來必然入不敷支。其實,退休金財務制度包括全基金制(fully funded)、部分基金制(partially funded)及隨收隨支,有些錢是現收現付,有些錢是用來儲蓄。不少國家都將三者混合使用,亦彈性地將替代率(replacement ratio)的幅度調整,減低支付壓力。只要讀者花少許時間讀一讀全民退保聯席的建議,便可明白為何到2041年退保基金仍有1,270億元的結餘。

社福界冀 退保減綜援負擔
其實,不論基金制還是隨收隨支制度,人口老化問題不會消失,香港始終都要面對兩個艱難選擇,其一是在財政預算中預留大筆錢,以應付在5060年代成長的低收入群,在他們退下職位時湧入綜援制度所產生的財政壓力。
其二是建立一個供款或稅務轉移的退保制度,協助勞工得到一個較為合理的晚年生活。
其實,在過去的十多年中,社會福利界尤為擔心會出現第一個選擇情況,所以一方面提出全民退保方案減低綜援所面對的壓力,另一方面加上第二個選擇目標,希望達到一個兩全其美的效果。周永新團隊方案,以及全民退保聯席方案等,都是抱着善良的意願冀望達至雙贏的局面。

能否做到,便要看政府的反應了。

原刊載於《香港經濟日報 》201498

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